隨著美國總統大選投票落幕，馬尼拉與華盛頓間之外交應對卻發生戲劇性之變化；原本在今年2月11日由菲律賓主動向美國所提出，將退出兩國在1988年所簽署之「軍隊互訪協定」(VFA：Visiting Force Agreement)，原本應當在發出外交照會並且確認對方收到該項外交文書180日後，即可自動廢止該項協議效力。

但是經過雙方外交斡旋後，馬尼拉另於今年6月1日再度發出外交照會，通知美國表示希望暫緩終止該項協定，並訂下另增6個月期程，以便雙方進行磋商。但是當時顯然馬尼拉預知整個協商過程將會十分艱難，因此在第二次發出外交照會時，特別提出該協定可依菲律賓再次要求，另將協定廢止期限再度延長6個月。

其實許多政治觀察家與軍事評論家都對美國與菲律賓雙方所簽訂之「軍隊互訪協定」實質內容缺乏足夠認識，總是想法單純地認為，此項協定是單方面保障美國軍人在菲律賓境內活動時，萬一涉及違反法條時，能夠獲得相當程度之司法審判保障，所以是菲律賓有求於美方派遣軍隊前來協防，所以不得不簽署喪權辱國之不平等條約。

其實這項美國與菲律賓兩國所簽協定，其中包括針對一份被簡稱為VFA或是VFA-1，針對美國軍人在菲律賓境內活動之各項待遇規範，在1998年2月10日在馬尼拉雙方所簽署之協議；同時還有另一份被稱為VFA-2或是「對等協定」(The Counterpart Agreement)，在1998年10月9日在馬尼拉雙方所簽署，針對菲律賓軍職人員在美國境內活動，其所應享有各項優惠以及司法豁免待遇之協議。

所以嚴格來說，馬尼拉面對華盛頓當初所提要求，經過協商與斡旋，雙方所達成有關「軍隊互訪協定」，至少就整體架構與內容條款來說，其實並未吃虧或是喪失立場。若是未經細讀其中內容，就武斷地認定菲律賓會讓美國予取予求，這恐怕就對馬尼拉有點失之公允，同時亦是低估菲律賓外交官在磋商談判桌上，所能展現出之意志與韌性。

但是美國與菲律賓雙方政府對於本項由兩份文件所構成之協定，確實是在其位階認定上有所落差，菲律賓政府是將其視為外交條約層次之協議，因此該協定是在1999年5月27日，經過菲律賓國會參議院正式決議通過，並以外交條約換文程序讓該協定生效。但是美國政府則是將此協定認定為行政協定(executive agreement)，因此從未將該協定送交美國國會參議院，進行過任何審議程序。

不過正因如此，菲國方面還是有法界人士認為美國基本上對此缺乏誠意，此因許多美國在「對等協定」內相關條款，對菲律賓軍職人員所允諾之法律管轄豁免保障，其實就美國聯邦政體下所構成之法律體系來說，其實並非能夠由中央要求至地方一條鞭，所以若是發生犯罪行為，聯邦政府要各州放棄其司法管轄權，其實並沒有外界想像地那樣簡單，更沒有如同「對等協定」內容文字所保證地那般理想。只是因為在簽訂此項協定後，尚無任何菲律賓軍職人員在美國境內觸犯法條，所以基本上「對等協定」到底在法律豁免與保障上，能否具有實質效力，其實尚未經過真正檢驗。

但是相對於保障美國軍職人員在菲國境內司法豁免待遇之VFA-1協議，卻是經過發生在2005年11月1日，涉及四員美國海軍陸戰隊人員強暴菲國婦女Suzette Nicolas之蘇比克灣強暴案(Subic rape case)，以及另於2014年10月11日，另位美國海軍陸戰隊員殺害菲國婦女Jennifer Laude之刑事案件，其實都分別檢驗出VFA協議到底在司法審判管轄權上能夠產生何種作用，對於雙方關係又會產生何種影響。

因此菲國內部確實亦曾針對「軍隊互訪協定」法理有效性兩度提出過訴訟，首次是在2000年10月10日經過菲國最高法院全體法官出席，以全庭審理模式提出裁決，將首度申請解釋案駁回。但是當蘇比克灣強暴案發生後，再度因該案針對「軍隊互訪協定」，召開過法理效力解釋審議庭。第二度審議係於2007年1月2日正式提出，菲國最高法院仍以全體法官出席全庭審理模式處理該案，最後還是在基本上肯定該項協定效力。但是菲國法界對此仍然存有疑義，所以在菲國社會對最高法院相關裁定，其實並未獲得完全之社會認同。

不過依據2020年11月11日菲國外交部官方網站所公佈，菲國外交部長陸辛(Teodoro L. Locsin, Jr.)致送美國國家安全顧問歐布萊恩(Robert O’Brien)之外交照會(diplomatic note)，其體例卻是很不尋常地以公開聲明模式對外發布，此種外交文書處理模式，真是讓人感覺充滿玄機，但亦可感受到馬尼拉應對華盛頓確實是手段靈活。

首先是該項聲明擺明是將擱置中止「軍隊互訪協定」，並且再度展延期限6個月，以便進行協商談判課題與南海問題接軌，特別是強調南海問題協商發展進程，具有正面發展跡象，此種政治暗示其實就顯現出馬尼拉綿裡藏針，提高談判價碼本錢所在。並且在其中更提到在共同防禦議題上，尋找出更能強化、互利、相互認可，並且更為有效與長遠之協議，更是在點醒美國其所期待之發展方向。

其次就是要提醒，該項外交照會是致送給美國國家安全顧問歐布萊恩，理論上菲律賓外交部交涉應對單位，應當是美國國務院才對，因此從該項外交文件致送對象觀察，就可以理解負責與菲律賓談判協商代表單位絕非美國國務院，而是直接由白宮國家安全會議所全盤主導。因此菲律賓在協商本案上，絕對不是外界認為由馬尼拉兩度主動發佈展延期限，所以必然是處於談判協商弱勢地位，從字裡行間觀察馬尼拉確實是有相當程度主導性。

最後就必須提醒，美國大選初步結果業已出爐，此時將此議題端上檯面，其實是抓到關鍵節點，讓未來有可能要入主白宮相關國家安全決策人士，必須要關心此項議題，否則將來必然要在外交課題上失分。講得更明白些，馬尼拉刻意拿出此項未決議題，其實就是擺明要做個球給未來民主黨政府；但是馬尼拉在表面上，致送給現任共和黨政府此項外交照會，其實更是故意裝傻，裝出川普政府仍未成為跛鴨姿態，就算未來大選計票司法攻防產生意外翻盤結果，亦不會開罪對方，雙方協商仍會繼續發展。

辦理外交不僅是送往迎來，整個進退應對都是充滿玄機，各國外交謀士能夠看準時機，發送適當政府聲明表達姿態，這要靠深厚學養與豐富經驗。假若是最高領導者搶著用推特向媒體所宣布勝選新任者表態，外交部長又公開宣稱原任者各項作為已經成為「遺產」(legacy)，最後外交部發言人再跳出來說，將等確認選舉最後結果後，會以適當方式向確認的勝利者表達祝賀，這不就是擺明是進退無節舉止無方，辦理外交完全就沒個章法嗎？

作者張競先生簡介：中華民國榮民，曾任海軍中權軍艦艦長，美國海軍戰爭學院績優畢業，英國赫爾大學政治學博士，目前在大學執教國際關係等政治學入門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢，亦經常接受媒體電訪；偶爾出席政論節目，評論政軍議題。著述文稿課題廣泛，獲得讀者極多迴響。