【軍事博評】張競:馬尼拉應對華盛頓手段靈活

2020-11-15 11:11:43
張競

中華民國榮民,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學入門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢,亦經常接受媒體電訪;偶爾出席政論節目,評論政軍議題。

編按:2012年美菲雙方的聯合軍事演習,基於當時菲律賓要用更多精力對付南部的伊斯蘭教武裝份子,美軍更多是提供步兵與反恐戰術訓練。 (照片來源:美國國防部)

 

隨著美國總統大選投票落幕,馬尼拉與華盛頓間之外交應對卻發生戲劇性之變化;原本在今年2月11日由菲律賓主動向美國所提出,將退出兩國在1988年所簽署之「軍隊互訪協定」(VFA:Visiting Force Agreement),原本應當在發出外交照會並且確認對方收到該項外交文書180日後,即可自動廢止該項協議效力。

但是經過雙方外交斡旋後,馬尼拉另於今年6月1日再度發出外交照會,通知美國表示希望暫緩終止該項協定,並訂下另增6個月期程,以便雙方進行磋商。但是當時顯然馬尼拉預知整個協商過程將會十分艱難,因此在第二次發出外交照會時,特別提出該協定可依菲律賓再次要求,另將協定廢止期限再度延長6個月。

1981年的蘇碧灣海軍基地與小鷹號航母。自越戰至冷戰結束,菲律賓的蘇碧灣海軍基地一直是第七艦隊第二個常駐基地,除沒有供航母修理的大型船塢,其餘設施及規模和橫須賀沒有大分別。照片來自美國海軍資料庫(攝於1981年)。

 

其實許多政治觀察家與軍事評論家都對美國與菲律賓雙方所簽訂之「軍隊互訪協定」實質內容缺乏足夠認識,總是想法單純地認為,此項協定是單方面保障美國軍人在菲律賓境內活動時,萬一涉及違反法條時,能夠獲得相當程度之司法審判保障,所以是菲律賓有求於美方派遣軍隊前來協防,所以不得不簽署喪權辱國之不平等條約。

其實這項美國與菲律賓兩國所簽協定,其中包括針對一份被簡稱為VFA或是VFA-1,針對美國軍人在菲律賓境內活動之各項待遇規範,在1998年2月10日在馬尼拉雙方所簽署之協議;同時還有另一份被稱為VFA-2或是「對等協定」(The Counterpart Agreement),在1998年10月9日在馬尼拉雙方所簽署,針對菲律賓軍職人員在美國境內活動,其所應享有各項優惠以及司法豁免待遇之協議。

所以嚴格來說,馬尼拉面對華盛頓當初所提要求,經過協商與斡旋,雙方所達成有關「軍隊互訪協定」,至少就整體架構與內容條款來說,其實並未吃虧或是喪失立場。若是未經細讀其中內容,就武斷地認定菲律賓會讓美國予取予求,這恐怕就對馬尼拉有點失之公允,同時亦是低估菲律賓外交官在磋商談判桌上,所能展現出之意志與韌性。

編按:沖繩邊野古美軍基地外掛著抗議美軍對當地平民性罪行的布條。美軍在海外駐地犯上的性罪行一向是令美軍非常頭痛,也令當地居民非常憤恨的問題。類似的法律協議其實是確保犯事者可在有保障的情況下接受當地法院的審判和制裁(例如刑期照舊,但部分時間回國服刑),某程度上還是能對犯事者施以一定阻嚇作用(當然程度如何,那就不知道了)。(相片為謝碩元先生所攝)

 

但是美國與菲律賓雙方政府對於本項由兩份文件所構成之協定,確實是在其位階認定上有所落差,菲律賓政府是將其視為外交條約層次之協議,因此該協定是在1999年5月27日,經過菲律賓國會參議院正式決議通過,並以外交條約換文程序讓該協定生效。但是美國政府則是將此協定認定為行政協定(executive agreement),因此從未將該協定送交美國國會參議院,進行過任何審議程序。

編按:南海周邊各國對該海域的領海、專屬經濟水域及島嶼的聲稱擁有範圍。菲律賓位置第一島鏈南端,又面臨南海,對美國而言,是壓制中國海空軍擴展範圍的好地方;相對地,菲律賓也能借美國維持區內平衡,維護及盡量擴展自己的海上利益。(網絡圖片)資料來源:Civils Daily

 

 

不過正因如此,菲國方面還是有法界人士認為美國基本上對此缺乏誠意,此因許多美國在「對等協定」內相關條款,對菲律賓軍職人員所允諾之法律管轄豁免保障,其實就美國聯邦政體下所構成之法律體系來說,其實並非能夠由中央要求至地方一條鞭,所以若是發生犯罪行為,聯邦政府要各州放棄其司法管轄權,其實並沒有外界想像地那樣簡單,更沒有如同「對等協定」內容文字所保證地那般理想。只是因為在簽訂此項協定後,尚無任何菲律賓軍職人員在美國境內觸犯法條,所以基本上「對等協定」到底在法律豁免與保障上,能否具有實質效力,其實尚未經過真正檢驗。

編按:菲國婦女(變性人)Jennifer Laude 與涉嫌謀殺她的美國海軍陸戰隊准下士官Joseph Scott Pemberton。照片來源:Coconut Manila

 

 

但是相對於保障美國軍職人員在菲國境內司法豁免待遇之VFA-1協議,卻是經過發生在2005年11月1日,涉及四員美國海軍陸戰隊人員強暴菲國婦女Suzette Nicolas之蘇比克灣強暴案(Subic rape case),以及另於2014年10月11日,另位美國海軍陸戰隊員殺害菲國婦女Jennifer Laude之刑事案件,其實都分別檢驗出VFA協議到底在司法審判管轄權上能夠產生何種作用,對於雙方關係又會產生何種影響。

因此菲國內部確實亦曾針對「軍隊互訪協定」法理有效性兩度提出過訴訟,首次是在2000年10月10日經過菲國最高法院全體法官出席,以全庭審理模式提出裁決,將首度申請解釋案駁回。但是當蘇比克灣強暴案發生後,再度因該案針對「軍隊互訪協定」,召開過法理效力解釋審議庭。第二度審議係於2007年1月2日正式提出,菲國最高法院仍以全體法官出席全庭審理模式處理該案,最後還是在基本上肯定該項協定效力。但是菲國法界對此仍然存有疑義,所以在菲國社會對最高法院相關裁定,其實並未獲得完全之社會認同。

編按:美國現任國家安全顧歐布萊恩(Robert O’Brien),上任大約就一年多。其本職是律師,公職也主要集中於軍事與國際事務相關的法律顧問工作,但作為國安顧問就有點離奇了。(Youtube 視頻截圖)

 

不過依據2020年11月11日菲國外交部官方網站所公佈,菲國外交部長陸辛(Teodoro L. Locsin, Jr.)致送美國國家安全顧問歐布萊恩(Robert O’Brien)之外交照會(diplomatic note),其體例卻是很不尋常地以公開聲明模式對外發布,此種外交文書處理模式,真是讓人感覺充滿玄機,但亦可感受到馬尼拉應對華盛頓確實是手段靈活。

首先是該項聲明擺明是將擱置中止「軍隊互訪協定」,並且再度展延期限6個月,以便進行協商談判課題與南海問題接軌,特別是強調南海問題協商發展進程,具有正面發展跡象,此種政治暗示其實就顯現出馬尼拉綿裡藏針,提高談判價碼本錢所在。並且在其中更提到在共同防禦議題上,尋找出更能強化、互利、相互認可,並且更為有效與長遠之協議,更是在點醒美國其所期待之發展方向。

其次就是要提醒,該項外交照會是致送給美國國家安全顧問歐布萊恩,理論上菲律賓外交部交涉應對單位,應當是美國國務院才對,因此從該項外交文件致送對象觀察,就可以理解負責與菲律賓談判協商代表單位絕非美國國務院,而是直接由白宮國家安全會議所全盤主導。因此菲律賓在協商本案上,絕對不是外界認為由馬尼拉兩度主動發佈展延期限,所以必然是處於談判協商弱勢地位,從字裡行間觀察馬尼拉確實是有相當程度主導性。

編按:菲律賓總統杜特爾特2018年訪港時就馬尼拉人質事件向香港道歉。辜勿論內政如何「鐵腕」,菲律賓在其任內還是保持2010年代的高速經濟增長,而且外交上在遊走中美之間,也顯得頗有技巧,完全不像一個所謂民粹領袖的作風。(網絡圖片)圖片來源:Sun Star Philippine

 

 

最後就必須提醒,美國大選初步結果業已出爐,此時將此議題端上檯面,其實是抓到關鍵節點,讓未來有可能要入主白宮相關國家安全決策人士,必須要關心此項議題,否則將來必然要在外交課題上失分。講得更明白些,馬尼拉刻意拿出此項未決議題,其實就是擺明要做個球給未來民主黨政府;但是馬尼拉在表面上,致送給現任共和黨政府此項外交照會,其實更是故意裝傻,裝出川普政府仍未成為跛鴨姿態,就算未來大選計票司法攻防產生意外翻盤結果,亦不會開罪對方,雙方協商仍會繼續發展。

編按:小國在列強夾縫中求生技巧,有時就是要「借力打力」並適時保持平衡,否則真的難以「命長久」。過去泰國的拉瑪四世除推行西化及社經改革外,在外交手段上也讓英法兩國處於制衡狀態,以保持泰國在夾縫中的獨立地位。這個政策其後為之後兩任君主所承繼,讓泰國成為第二次殖民浪潮以來極少數幾乎完全獨立的亞洲國家,可見小國維持自己的生存,靠的是巧與小心謹慎,而不是熱血或民粹 (相片來源:連結)

 

辦理外交不僅是送往迎來,整個進退應對都是充滿玄機,各國外交謀士能夠看準時機,發送適當政府聲明表達姿態,這要靠深厚學養與豐富經驗。假若是最高領導者搶著用推特向媒體所宣布勝選新任者表態,外交部長又公開宣稱原任者各項作為已經成為「遺產」(legacy),最後外交部發言人再跳出來說,將等確認選舉最後結果後,會以適當方式向確認的勝利者表達祝賀,這不就是擺明是進退無節舉止無方,辦理外交完全就沒個章法嗎?

 

作者張競先生簡介:中華民國榮民,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學入門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢,亦經常接受媒體電訪;偶爾出席政論節目,評論政軍議題。著述文稿課題廣泛,獲得讀者極多迴響。

發佈於 軍事博評
By 2020-11-15

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