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中華民國榮民,中華戰略學會資深研究員,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學入門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢,亦經常接受媒體電訪;偶爾出席政論節目,評論政軍議題。
隨著美國總統大選投票落幕,馬尼拉與華盛頓間之外交應對卻發生戲劇性之變化;原本在今年2月11日由菲律賓主動向美國所提出,將退出兩國在1988年所簽署之「軍隊互訪協定」(VFA:Visiting Force Agreement),原本應當在發出外交照會並且確認對方收到該項外交文書180日後,即可自動廢止該項協議效力。
但是經過雙方外交斡旋後,馬尼拉另於今年6月1日再度發出外交照會,通知美國表示希望暫緩終止該項協定,並訂下另增6個月期程,以便雙方進行磋商。但是當時顯然馬尼拉預知整個協商過程將會十分艱難,因此在第二次發出外交照會時,特別提出該協定可依菲律賓再次要求,另將協定廢止期限再度延長6個月。
其實許多政治觀察家與軍事評論家都對美國與菲律賓雙方所簽訂之「軍隊互訪協定」實質內容缺乏足夠認識,總是想法單純地認為,此項協定是單方面保障美國軍人在菲律賓境內活動時,萬一涉及違反法條時,能夠獲得相當程度之司法審判保障,所以是菲律賓有求於美方派遣軍隊前來協防,所以不得不簽署喪權辱國之不平等條約。
其實這項美國與菲律賓兩國所簽協定,其中包括針對一份被簡稱為VFA或是VFA-1,針對美國軍人在菲律賓境內活動之各項待遇規範,在1998年2月10日在馬尼拉雙方所簽署之協議;同時還有另一份被稱為VFA-2或是「對等協定」(The Counterpart Agreement),在1998年10月9日在馬尼拉雙方所簽署,針對菲律賓軍職人員在美國境內活動,其所應享有各項優惠以及司法豁免待遇之協議。
所以嚴格來說,馬尼拉面對華盛頓當初所提要求,經過協商與斡旋,雙方所達成有關「軍隊互訪協定」,至少就整體架構與內容條款來說,其實並未吃虧或是喪失立場。若是未經細讀其中內容,就武斷地認定菲律賓會讓美國予取予求,這恐怕就對馬尼拉有點失之公允,同時亦是低估菲律賓外交官在磋商談判桌上,所能展現出之意志與韌性。
但是美國與菲律賓雙方政府對於本項由兩份文件所構成之協定,確實是在其位階認定上有所落差,菲律賓政府是將其視為外交條約層次之協議,因此該協定是在1999年5月27日,經過菲律賓國會參議院正式決議通過,並以外交條約換文程序讓該協定生效。但是美國政府則是將此協定認定為行政協定(executive agreement),因此從未將該協定送交美國國會參議院,進行過任何審議程序。
不過正因如此,菲國方面還是有法界人士認為美國基本上對此缺乏誠意,此因許多美國在「對等協定」內相關條款,對菲律賓軍職人員所允諾之法律管轄豁免保障,其實就美國聯邦政體下所構成之法律體系來說,其實並非能夠由中央要求至地方一條鞭,所以若是發生犯罪行為,聯邦政府要各州放棄其司法管轄權,其實並沒有外界想像地那樣簡單,更沒有如同「對等協定」內容文字所保證地那般理想。只是因為在簽訂此項協定後,尚無任何菲律賓軍職人員在美國境內觸犯法條,所以基本上「對等協定」到底在法律豁免與保障上,能否具有實質效力,其實尚未經過真正檢驗。
但是相對於保障美國軍職人員在菲國境內司法豁免待遇之VFA-1協議,卻是經過發生在2005年11月1日,涉及四員美國海軍陸戰隊人員強暴菲國婦女Suzette Nicolas之蘇比克灣強暴案(Subic rape case),以及另於2014年10月11日,另位美國海軍陸戰隊員殺害菲國婦女Jennifer Laude之刑事案件,其實都分別檢驗出VFA協議到底在司法審判管轄權上能夠產生何種作用,對於雙方關係又會產生何種影響。
因此菲國內部確實亦曾針對「軍隊互訪協定」法理有效性兩度提出過訴訟,首次是在2000年10月10日經過菲國最高法院全體法官出席,以全庭審理模式提出裁決,將首度申請解釋案駁回。但是當蘇比克灣強暴案發生後,再度因該案針對「軍隊互訪協定」,召開過法理效力解釋審議庭。第二度審議係於2007年1月2日正式提出,菲國最高法院仍以全體法官出席全庭審理模式處理該案,最後還是在基本上肯定該項協定效力。但是菲國法界對此仍然存有疑義,所以在菲國社會對最高法院相關裁定,其實並未獲得完全之社會認同。
不過依據2020年11月11日菲國外交部官方網站所公佈,菲國外交部長陸辛(Teodoro L. Locsin, Jr.)致送美國國家安全顧問歐布萊恩(Robert O’Brien)之外交照會(diplomatic note),其體例卻是很不尋常地以公開聲明模式對外發布,此種外交文書處理模式,真是讓人感覺充滿玄機,但亦可感受到馬尼拉應對華盛頓確實是手段靈活。
首先是該項聲明擺明是將擱置中止「軍隊互訪協定」,並且再度展延期限6個月,以便進行協商談判課題與南海問題接軌,特別是強調南海問題協商發展進程,具有正面發展跡象,此種政治暗示其實就顯現出馬尼拉綿裡藏針,提高談判價碼本錢所在。並且在其中更提到在共同防禦議題上,尋找出更能強化、互利、相互認可,並且更為有效與長遠之協議,更是在點醒美國其所期待之發展方向。
其次就是要提醒,該項外交照會是致送給美國國家安全顧問歐布萊恩,理論上菲律賓外交部交涉應對單位,應當是美國國務院才對,因此從該項外交文件致送對象觀察,就可以理解負責與菲律賓談判協商代表單位絕非美國國務院,而是直接由白宮國家安全會議所全盤主導。因此菲律賓在協商本案上,絕對不是外界認為由馬尼拉兩度主動發佈展延期限,所以必然是處於談判協商弱勢地位,從字裡行間觀察馬尼拉確實是有相當程度主導性。
最後就必須提醒,美國大選初步結果業已出爐,此時將此議題端上檯面,其實是抓到關鍵節點,讓未來有可能要入主白宮相關國家安全決策人士,必須要關心此項議題,否則將來必然要在外交課題上失分。講得更明白些,馬尼拉刻意拿出此項未決議題,其實就是擺明要做個球給未來民主黨政府;但是馬尼拉在表面上,致送給現任共和黨政府此項外交照會,其實更是故意裝傻,裝出川普政府仍未成為跛鴨姿態,就算未來大選計票司法攻防產生意外翻盤結果,亦不會開罪對方,雙方協商仍會繼續發展。
辦理外交不僅是送往迎來,整個進退應對都是充滿玄機,各國外交謀士能夠看準時機,發送適當政府聲明表達姿態,這要靠深厚學養與豐富經驗。假若是最高領導者搶著用推特向媒體所宣布勝選新任者表態,外交部長又公開宣稱原任者各項作為已經成為「遺產」(legacy),最後外交部發言人再跳出來說,將等確認選舉最後結果後,會以適當方式向確認的勝利者表達祝賀,這不就是擺明是進退無節舉止無方,辦理外交完全就沒個章法嗎?
作者張競先生簡介:中華民國榮民,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學入門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢,亦經常接受媒體電訪;偶爾出席政論節目,評論政軍議題。著述文稿課題廣泛,獲得讀者極多迴響。
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